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号: 692837601/201805-00017 信息分类: 部门(专家)解读
内容分类: 城乡建设、环境保护,其他,公民,企业 发文日期: 2018-05-30
发布机构: 叶集区人民政府 生成日期: 2018-05-30
生效时间: 废止时间:
称: 叶集区城管局法律顾问何启伍律师解读《行政公益诉讼举证责任分配制度》
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叶集区城管局法律顾问何启伍律师解读《行政公益诉讼举证责任分配制度》

2018-05-30 11:13   文字大小:[ ]   背景色:       

在党的十九大报告中明确提出了中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。该矛盾中最为突出的是保护个人主义和保护团体主义的社会权利的碰撞,即表现为民众对权利的保护和对公共利益的重视。同时,我国法律制度的构建和完善也在社会发展的过程中呈现出一种前所未有的高度,尤其是在我国民众权利意识不断增加的背景下,民众对公共利益的维护上升到了新的高度,为了能够更好地维护公共利益为我国行政公益诉讼提供一个良好的环境,通过构建更加完美的行政公益诉讼有着十分重要的理论意义和现实意义。因此本文从通过对当前我国行政公益诉讼中举证责任分配制度入手,对完善我国行政公益诉讼制度如何开展从而更好地维护公共利益,相信在社会不断发展,国家逐渐重视维护公共利益的过程中行政公益诉讼举证责任分配制度能够得到进一步的完善发展。

一、行政公益诉讼举证责任分配制度的相关法律规定

20141023日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在该决定中首次明确提出了检察机关提起公益诉讼制度。紧接着,201571日,《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》发布,次日最高人民检察院公布了《检察机关提起公益诉讼试点改革方案》。20151216日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第44条、45条对检察机关提起行政公益诉讼的条件资格以及举证责任分配方面进行了相关的规定。2017627日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改和的决定》,自201771日起施行。其中将《行政诉讼法》第二十五条增加一款,作为第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。该修改标志着行政公益诉讼制度在我国的初步建立。纵观我国整个行政公益诉讼制度的发展和确立,对解决我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾起着重要作用。其中对行政公益诉讼举证责任分配制度的明确规定是行政公益诉讼的重要内容和本质体现。

二、行政公益诉讼举证责任分配制度的主要内容

行政公益诉讼制度作为行政诉讼制度的一种补充,有别于民告官的原初制度设计。因而行政公益诉讼举证责任分配遵循举证责任倒置原则,既有行政法基本原理的支撑也是实现制度的价值功能所需。

(一)原告的举证责任

检察机关作为原告方提起行政公益诉讼,原被告双方均为国家机关,均需要受行为之前须有充分证据支持的逻辑约束,同时两方所处的地位对等,很难说哪一方较为弱势。在新增加的《行政诉讼法》第二十五条第四款规定、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十四条规定和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十二条规定中,法条内容概括起来,检察机关提起行政公益诉讼,需要就以下事项承担证明责任:1、起诉的范围属于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等涉及国家利益或者社会公共利益等领域;2、被诉行政机关需就所诉事项具有监督管理职责,并且违法行使职权或者不作为;3、被诉行政机关违法行使职权或者不作为,国家利益或者社会公共利益受到侵害;4、检察机关提起行政公益诉讼前已就被诉行政机关不依法履行职责发出过检察建议,督促其依法履行职责;5、被诉行政机关接到检察机关检察建议后仍未依法履行职责。

(二)被告的举证责任

所谓行政公益诉讼的被告,是指应当作出具体行政行为而没有作出或者虽然作出了具体行政行为但是违反了相关法律法规。《行政诉讼法》第32 条规定:被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。检察机关提起行政公益诉讼仍属于行政诉讼的范畴,所以,在行政公益诉讼中的举证责任分配仍应遵循行政诉讼举证原则,实行举证责任倒置,即由被告行政机关提供作出该行为的事实和法律依据以证明其行政行为的合法性。易言之,这也是因为行政公益诉讼中,对行政机关侵权行为的审查乃是遵循违法归责原则。无论行政机关主观状态如何,只要客观上造成了公共利益的损害或者存在损害公共利益的隐患,行政机关的行为就是一种违法行为,行政机关若主张其行为合法,就要为此提出充分合理的理由,即主张的人负举证责任,否定的人不负举证责任。将举证责任分配给占有或接受信息资料、有条件有能力收集信息的被告方,有助于提高效率。

(三)人民法院独立的调查取证规则

人民法院作为国家司法审判机关,亦有维护公共利益的职责。行政诉讼证据规则中,当事人举证是第一位的。人民法院调取证据处于辅助的地位,不得通过调取证据而代替当事人举证。在行政公益诉讼中,原告与被告间的信息不队称以及攻防能力的差距,为了防止原告负担过重而阻碍其救济途径,法院可辅以能减轻原告负担的程序,可以实现原被告双方的相对平衡。而规定受案法院独立的调查取证规则,不仅符合现有相关规定对于涉及公共利益案件的处理办法,而且在某种程度上可以减轻原告的负担,督促被告行政机关积极举证。对于涉及公共利益的事实,人民法院调取证据可责令当事人提供,亦可依职权主动调取。人民法院依职权主动调取证据,应本着客观、中立的原则,调取可以是有利于原告的证据,也可以是不利于原告的证据。但我国行政诉讼法司法解释的明确规定,对于证明行政机关的行为合法性的证据,即被告在作出具体行政行为时未收集的证据,人民法院不得调取。对于人民法院主动调取有关公共利益的证据,哪些证据属于法院调取的范围,哪些证据应由当事人双方提供,因公益诉讼本身的复杂性,应视具体案件具体分析,对此,应赋予法院一定的司法裁量权。

(四)第三人的举证责任

在最近几年涉及的生态环境和资源保护等行政公益诉讼中在一些情形下都会涉及到第三人举证的问题。从目前公开的公益诉讼案件来看,生态环境案件大多由于破坏环境企业排污引发,从理论上来讲,相关企业均可作为第三人参加诉讼。行政诉讼法第29条规定,公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由法院通知参加诉讼。此条款不仅表述了第三人参与诉讼的资格要件,同时也明确了第三人的举证责任,其举证责任应当严格限定在第三人实质性主张范围内。然而,在第三人有实质性主张,且主张的事实依据并非被告、公益诉讼人的举证责任范围时就应当依据谁主张,谁举证原则处理。

最后,在中国建立行政公益诉讼,不仅具有可行性,而且具有紧迫的现实必要性。具体来说,主要体现在三个方面:第一,保护环境公益的需要。第二,保护资源公共利益的需要。第三,保护公共设施等公共财产利益的需要。这些迫切需要要求我国行政公益诉讼举证责任分配制度必须规范化、法治化、合理化,必须在社会法治实践中能够有效的的落实和开展,能够得到最广大人民群众的支持和认同,必须在中国社会主义新时代大环境下引领着社会主义法治理念走向更加美好的未来。