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号: 003226988/201806-00448 信息分类: 部门(专家)解读
内容分类: 国土资源、能源,其他,公民,企业,投资者,旅游者,三农,妇女儿童,残疾人,其他,青少年,中年,老年,其他,.DOC 发文日期: 2018-06-01
发布机构: 叶集区人民政府 生成日期: 2018-06-01
生效时间: 废止时间:
称: 六安市叶集区国土资源局法律顾问何启伍律师解读《国土资源执法监督规定》
号: 词: 国土资源执法监督规定

六安市叶集区国土资源局法律顾问何启伍律师解读《国土资源执法监督规定》

2018-06-01 07:45   文字大小:[ ]   背景色:       

一、《规章》共31条,没分章节,但从内容看,大体包括6个部分内容。

一是总则(15)。主要规定了立法目的、适用范围、工作原则、科技支撑、表彰奖励等内容。

二是职责和机构、人员(618)。第6条规定执法监督的主体是县级以上国土资源主管部门,同时明确了执法监督的7项职责;第7条规定由县级以上国土资源主管部门委托执法监督队伍行使执法监督职权,就此解决了执法队伍的执法权力来源。第8条规定了国土资源执法监督与法院、检察院、公安机关的协作配合等内容。第9条规定了执法人员应具备的条件和素质。第10-16条规定了执法证件管理相关内容。第17-18条规定了特邀监察专员、基层聘请信息员、协管员等内容。

三是执法方式(19-24)。第19条规定了执法措施。第20条规定了工作经费、车辆、装备、人身保险等执法保障内容。第21-24条规定了巡查、卫片检查、案件挂牌督办、公开通报、内部督办等执法方式。

四是执法规范(25-30)。规定了执法全过程记录、法制审核、执法公示等内容

五是执法考核和责任(31-36)。规定了履职条款、错案追究、追责条款、考核评议等内容。

六是附则(37)。规定了施行时间、废止的规章等内容。

二、《规定》的名称

大家都会注意到,《规定》的名称不是《执法监察规定》,也不是征求意见稿中的《执法监督检查规定》,而是《执法监督规定》。

(一)为什么是国土资源执法监督?

其实,最开始叫《监督检查规定》,主要是考虑到《土地管理法》专门设有监督检查一章,为与之相衔接,所以叫《监督检查规定》。向社会公开征求意见时,考虑到监督检查是个大概念,涉及广义行政执法,而《规定》主要是对狭义的行政执法作出规范,所以征求意见时改为《执法监督检查规定》。在提交部长办公会审议时,最终确定为《执法监督规定》。

为什么是执法监督规定而非执法监察规定?主要有以下原因:

一是有别于监察机关的“监察”。“监察”,从字义看,“监”是从旁边查看,“察”是仔细看,两个字都是看的意思。现实中,“监察”有其特定含义:即对国家机关及其工作人员是否履行职责,执行法律法规,遵守纪律情况进行监督、纠察的工作。实施主体为专门的纪检监察机关。以前监察部内部就有个执法监察司,地方监察机关也有,其职能就是对行政机关及其公务员执行法律法规情况进行监察,监察体制改革后,这个司的职能分散到其他的业务司局中。

国土资源部组建以后,国土资源行政执法工作在实际中称为执法监察。之所以称为执法监察,主要是源于国土执法之特点。国土资源行政执法对象是一切与国土资源发生法律关系的机关、团体、单位和个人。也就是,我们的执法对象是与土地、矿产发生法律关系的国土资源管理者、所有者和使用者。所以,在一定条件下,我们的执法对象包括有国土资源审批管理权的县级以上地方政府及包括国土资源部门在内的相关管理部门。基于此,《土地管理法》第72条也规定:上级土地行政主管部门可以对应该作出行政处罚决定而不作行政处罚决定的下级土地行政主管部门的主管人员直接给予行政处分,但对于除此以外的人员没有处分权。

但是,如前所述,社会普遍认知的“监察”是有特定含义的,就是指纪检监察的监察。国土资源部建部之初,部执法局多次接到地矿部门、地勘系统职工的来信,举报他们那里的领导或以权谋私,或打击报复职工。他们误认为执法监察局就是行政监察机构。当前,国家正在进行监察体制改革,如果继续沿用执法监察这个名词,非常容易引起混淆。

二是执法监督更能符合本规定的调整范围。监督,从词义上说是察看并督促,使结果能达到预定目标的意思。从法学上说,监督权主要通过两个途径实施,一是宪法赋予了公民对国家机关及其工作人员实行监督的权力;二是国家权力机关对其他国家机关工作、上级国家机关对下级国家机关工作的监督权。从这个角度,“执法监督”这个名词比较准确客观地反映了国土资源行政执法工作。

(二)如何理解国土资源执法监督?

《规定》第二条界定了“国土资源执法监督”的概念。从这一概念可以看出,执法主体是县级以上国土资源主管部门,内容包括两个方面:①对国土资源法律法规的实施情况进行监督检查;②对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处。把这两方面分解开来讲,由三大行为构成,即检查、制止、查处。检查行为表明,国土资源执法监督具有对国土资源管理和使用活动的合法性审查的职权,也就是说具有一定程度的主动性(比如参与会审、开展巡查、进行卫片检查等);制止、查处是针对违法行为的,只有发生了违法行为,才相应地采取制止和查处行为;但制止行为与立案查处行为相比,制止又更具有事前防范的性质,是执法监督人员对土地、矿产违法行为积极主动采取的措施。作这样的全面理解,对国土资源执法监督实践,具有重要的指导意义。也就是说,仅仅停留在被动的事后查处,显然是没有正确、全面地承担执法监督的职责。

三、《规定》的适用范围

行政执法有广义和狭义之分。广义的国土资源行政执法包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政收费等在内。而狭义的行政执法是对违反国土资源法律法规行为,进行调查处理,实施法律制裁的具体行政执法行为,即我们执法这条线现在所做的工作。《规定》中的执法监督,指向狭义的行政执法。

那么狭义的国土资源执法,其职责承担部门,除我们现在的执法监察机构队伍,是否还包括其他业务部门呢?根据对国土资源行政执法权力清单的梳理,除日常工作经常接触到的土地、矿产违法案件查处外,还有诸如对闲置土地的处罚、土地复垦义务人不依法缴纳土地复垦费的处罚、侵占或者破坏基本农田设施的处罚、未按规定汇交地质资料的处罚、古生物化石收藏单位不符合收藏条件收藏古生物化石的处罚等,多达近百项。实际工作中,这些众多的行政处罚事项,在不同地方、不同行政层级,承担职责情况有所不同。有的地方,只要是涉及行政处罚事项的,统一都在执法机构,有的地方则并不是都由国土资源执法监察部门承担,而是由国土资源主管部门内设的其他机构,如利用、耕保、矿管、地环等业务部门分别行使。所以说,只要是狭义行政执法工作,都适用于《规定》。

四、《规定》的部分主要内容

(一)关于职责、措施。

根据《土地管理法》、《矿产资源法》以及其他有关国土资源管理法律法规,《规定》第六条明确了七项执法监督职责。一是检查。对单位和个人执行和遵守国土资源法律、法规情况进行检查 ,通过检查职权的行使,可以及时发现、制止违法行为,从而保证国土资源法律法规的顺利实施;二是制止、责令限期改正。对正在进行的国土资源违法行为依法进行制止,责令限期改正 。实践中主要采取口头制止、下发责停通知书的形式;三是调查。对涉嫌违反国土资源法律法规的行为进行调查,法律赋予了多种形式的调查措施;四是行政处罚、行政处理。对违反国土资源法律法规的行为,以国土资源主管部门的法人名义,依法作出行政处罚和行政处理 ;五是提出行政处分建议。对违反国土资源法律法规依法应当追究国家工作人员行政纪律责任的,依照有关规定提出行政处分建议。六是涉嫌犯罪移送。对涉嫌犯罪的,向公安、检察机关移送案件有关材料(第六款);七是其他职责。兜底条款。

链接:第六条 县级以上国土资源主管部门依照法律法规规定,履行下列执法监督职责:

  (一)对执行和遵守国土资源法律法规的情况进行检查;

  (二)对发现的违反国土资源法律法规的行为进行制止,责令限期改正;

  (三)对涉嫌违反国土资源法律法规的行为进行调查;

  (四)对违反国土资源法律法规的行为依法实施行政处罚和行政处理;

  (五)对违反国土资源法律法规依法应当追究国家工作人员行政纪律责任的,依照有关规定提出行政处分建议;

  (六)对违反国土资源法律法规涉嫌犯罪的,向公安、检察机关移送案件有关材料;

  (七)法律法规规定的其他职责。

为保障以上职责有效履行,在归纳《土地管理法》、《矿产资源法》以及其他有关国土资源管理法律法规的规定,同时吸纳近年来执法实践中行之有效措施的基础上,《规定》在第十九条规定了9个方面的措施。

第十九条 县级以上国土资源主管部门履行执法监督职责,依法可以采取下列措施:

  (一)要求被检查的单位或者个人提供有关文件和资料,进行查阅或者予以复制;

  (二)要求被检查的单位或者个人就有关问题作出说明,询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人;

  (三)进入被检查单位或者个人违法现场进行勘测、拍照、录音和摄像等;

  (四)责令当事人停止正在实施的违法行为,限期改正;

  (五)对当事人拒不停止违法行为的,应当将违法事实书面报告本级人民政府和上一级国土资源主管部门,也可以提请本级人民政府协调有关部门和单位采取相关措施;

  (六)对涉嫌违反国土资源法律法规的单位和个人,依法暂停办理其与该行为有关的审批或者登记发证手续;

  (七)对执法监督中发现有严重违反国土资源法律法规,国土资源管理秩序混乱,未积极采取措施消除违法状态的地区,其上级国土资源主管部门可以建议本级人民政府约谈该地区人民政府主要负责人;

  (八)执法监督中发现有地区存在违反国土资源法律法规的苗头性或者倾向性问题,可以向该地区的人民政府或者国土资源主管部门进行反馈,提出执法监督建议;

  (九)法律法规规定的其他措施。

以上第1-4款和第6款源于《土地管理法》、《矿产资源法》以及其他有关法律法规的规定,第5(违法行为报告)7(对违法严重地区实施约谈)8(向地方政府或国土资源部门提出执法监督建议)是来自于执法实践,此次上升为规章层面的新措施。

第五款报告措施,是因执法手段有限而采取的必要措施。除了口头制止、下发责停通知书、证据保全外,执法人员再没有其他制止的手段,往往是眼看着违法建筑建起来又毫无办法。针对这个问题,近年来,部在一系列文件中,如2010年部办公厅《关于进一步加强和规范违法行为报告工作的意见》、2014年《查处工作规程》、2017年《关于进一步加强和改进执法监察工作的意见》等文件对报告制度都提出了要求。为了有效惩处违法行为,也考虑到基层执法人员的实际权责,总结以往文件要求,《规定》要求:对当事人拒不停止违法行为的,应当将违法事实书面报告本级政府和上一级国土资源主管部门,也可以提请本级政府协调有关部门和单位采取相关措施。

《规定》第8条对国土部门与公检法协作配合的工作方式作出规定。

《规定》第17条、第18条对发挥社会监督作用,聘请监察专员、信息员作出规定。为发挥民主党派、全国工商联和无党派人士民主监督作用,落实党的《统一战线工作条例》中关于“担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作”的要求,部先后于1999200520092015年聘任过四届监察专员。地方国土资源部门也聘任过监察专员。为此,《规定》17条明确:县级以上国土资源主管部门可以组织特邀国土资源监察专员参与国土资源执法监督活动,为国土资源执法监督工作提供意见和建议。

聘请国土资源管理协管员、信息员,通过社会共同参与来加强国土资源执法监督工作,是基层一个普遍做法。据统计,全国国土资源系统共聘任协管员、信息员38万人。为此,《规定》18条明确:市、县国土资源主管部门可以根据工作需要,聘任信息员、协管员,收集国土资源违法行为信息,协助及时发现国土资源违法行为。

(二)关于执法证件管理

执法证件是执法人员依法开展执法活动、履行职责的身份证明和资格凭证。十八届四中全会决定要求“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动”。《土地管理法》规定“经考核合格方可取得证件”、《国土资源行政处罚办法》要求“执法监察人员在开展执法监察工作时,应当向被调查人员出示执法证件”。据20177月统计,全国省、市、县三级国土资源执法人员5.4万人,持有国土资源执法监察证件的有3.8万人,还有近8000人持有地方法制部门颁发的行政执法证件。面对这支庞大的队伍,需要加强对执法证件的动态管理,没有证件的要尽快通过培训考核取得证件。现实中,有的地方也存在证件管理不严、无证执法等问题,需要明确规定加强管理,为此,《规定》第10-16条对执法证件管理作出规定。

《规定》第10条对申领证件作出规定:国土资源执法人员经过考核合格后,方可取得国土资源执法证件。国土资源主管部门应当定期组织对执法人员的业务培训。执法人员不得超越法定职权使用执法证件,不得将执法证件用于国土资源执法监督以外的活动。

  《规定》第11条对证件颁发作出规定:部负责部、省两级执法证件的颁发。省级负责市、县证件的颁发。执法证件样式,由部规定。

  《规定》第12条对核领新证及证件信息报备作出规定: 单位名称、执法人员信息等发生变化的,应当申领新证。遗失证件的,应当及时报告,在门户网站声明作废后,核发新证。同时要求,省级国土资源部门应当在每年1月底前,通过国土资源执法综合监管平台将上年度执法人员相关信息报部备案。

13-15条分3类情况,对证件收回作出规定。第13条涉及人员退休、调离等自然原因。第13条规定:因调离、辞职、退休或者其他情形不再履行国土资源执法监督职责的,有关国土资源主管部门应当收回其执法证件,由发证机关予以注销。

  《规定》第14条属于涉嫌违纪违法,或违纪违法轻微,以观后效的情况。第14条规定:有下列情形之一的,有关国土资源主管部门应当收回其执法证件,并报发证机关备案:(一)因涉嫌违法违纪被立案审查,尚未作出结论的;(二)暂时停止履行执法监督职责的;(三)擅自涂改、转借执法证件的;(四)有利用执法证件开展与执法监督职责无关的活动,尚未造成严重后果的;(五)因其他原因应当收回执法证件的。以上第一、二种情形消除后,经审查合格,可以继续履行执法监督职责的,应当将执法证件及时发还。

  《规定》第15条属于严重违纪违法,需要撤销证件的情况。第15条规定:有下列情形之一的,有关国土资源主管部门应当收回其执法证件,逐级上报发证机关,由发证机关予以撤销,并在门户网站上公布:(一)弄虚作假取得执法证件的;(二)在执法监督活动中存在徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等行为,不再适合履行执法监督职责的;(三)利用执法证件开展与执法监督职责无关的活动,造成严重后果的;(四)有其他依法应当撤销执法证件情形的。执法证件被撤销的,不得再重新申领。

  《规定》第16条对亮证执法作出规定:国土资源执法人员依法履行执法监督职责时,应当主动出示执法证件,并且不得少于2人,这也是《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》的规定。

(六)关于执法人员

队伍是事业发展的基石。国土资源执法监督工作责任重大、任务艰巨,需要加强队伍建设。为此,《规定》从人员执法资格,应具备的素质条件、考核评议、工作保障,到表扬激励、责任追究,作出了规定。

《规定》第7条明确了委托执法。目前全国5.4万人的执法队伍约78%为事业单位身份,事业单位人员实施行政处罚于法无据,需要法律法规授权,或至少在规章层面进行委托,明确队伍执法的法律地位。为此,《规定》第7条明确:县级以上地方国土资源主管部门根据工作需要,可以委托国土资源执法监督队伍行使执法监督职权。具体职权范围由委托机关决定。

  《规定》第9条明确了执法人员应具备的素质条件:具有较高的政治素质,忠于职守、秉公执法、清正廉明;熟悉国土资源法律法规和相关专业知识;取得国土资源执法证件。

《规定》第32条明确了对执法人员工作的考核评议:上级国土资源主管部门应当通过检查、抽查等方式,评议考核下级国土资源主管部门执法监督工作。评议考核结果应当在适当范围内予以通报,并作为年度责任目标考核、评优、奖惩的重要依据,以及干部任用的重要参考。评议考核不合格的,上级国土资源主管部门可以对其主要负责人进行约谈,责令限期整改。

《规定》第5条对执法人员表扬通报作出规定:对认真履行职责,成绩显著的国土资源主管部门及其执法人员,由上级国土资源主管部门给予通报表扬。近两年,部里评选国土资源执法卫士、办案能手、先进集体、先进个人等,并通报表扬。

《规定》第33条对错案责任追究作出规定:县级以上国土资源主管部门实行错案责任追究制度。国土资源执法人员在查办案件过程中,因过错造成损害后果的,所在的国土资源主管部门应当予以纠正,并依照有关规定追究相关人员的过错责任。第3435条则为具体的罚则,34条规定了失职渎职依法应当给予处分的三种情形。35条规定了徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权依法应给予处分直至追究刑事责任的五种情形。

干执法,工作辛苦、条件艰苦。必要的经费、车辆、装备等是履行执法监督职责的基本保障。同时,国土资源违法行为一般都涉及较大经济利益,执法过程中执法人员经常面临违法当事人暴力抗法等带来的人身意外风险。加上违法有时发生在偏僻山区、路险沟深,车辆行驶危险性增多。拆除违法建筑现场、矿山执法下井面临的安全隐患也日益增多,时刻威胁执法人员的人身安全。为此,《规定》第20条对执法工作保障作出规定:县级以上地方国土资源主管部门应当按照有关规定保障国土资源执法监督工作的经费、车辆、装备等必要条件,并为执法人员提供人身意外伤害保险等职业风险保障。